新形势下陕西地方立法工作的成就与展望——基于党的二十大精神

       摘要：党的十九大以来，陕西地方立法工作取得了不少成就，包括夯实了党领导地方立法工作的基础，增加了区域协同立法的立法形式，丰富了多个重要领域的立法内容。这些成就与党的二十大报告精神相吻合。同时，结合陕西地方立法现状和党的二十大报告中的新提法，可以思考未来陕西在加强地方立法工作方面的发展方向，主要是既要再接再厉，保持佳绩，又要求新求进，再上台阶。其中，在求新求进中，需要多加关注增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，完善和加强备案审查制度，坚持科学决策、民主决策、依法决策。
　　关键词：党的二十大，陕西，地方立法，成就，展望
　　引言
　　党的十九大报告提出，坚持全面依法治国，深化依法治国实践，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这标志着地方立法工作进入了一个新的历史阶段。时隔五年，党的二十大报告进一步提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。这给地方立法工作描绘了更加清晰的发展蓝图。于过去，陕西在探索中发展、在发展中完善、在完善中提高，立法理念与时俱进、立法机制成熟完备、立法技术科学规范，形成了科学有效的立法工作格局，积累了丰富的立法经验。[ 参见《陕西省40年的地方立法实践 为实现高水平法治陕西建设作出贡献》，载西部决策网，http://www.xibujuece.com/chengshi/shaanxi/51699.html，访问日期：2022年12月6日。]在十九大召开后的五年，陕西省和省内各设区的市同样取得了不少立法成就。于未来，结合陕西地方立法现状以及党的二十大报告中的新提法，我们可以尝试思考陕西在加强地方立法工作方面的发展方向。
　　一、总结过去：陕西地方立法工作的突出成就
　　通过对历史经验的总结与运用，可以从中找到正确前进方向。因此，有必要对陕西地方立法工作的经验进行总结。本部分主要总结党的十九大召开后陕西省和省内设区的市的立法工作情况。可以发现，陕西地方立法工作的成就与党的二十大报告精神“不谋而合”。
　　（一）夯实了党领导地方立法工作的基础
　　党的二十大报告指出，坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，使党始终成为风雨来袭时全体人民最可靠的主心骨，确保我国社会主义现代化建设正确方向，确保拥有团结奋斗的强大政治凝聚力、发展自信心，集聚起万众一心、共克时艰的磅礴力量。坚持党的领导不仅是宪法的要求，还是中国特色社会主义法治的重要体现，更是全面依法治国的重要内容。[ 刘雁鹏：《论党领导立法的证成逻辑》，载《河北法学》2022年第11期，第2页。]地方立法作为全面依法治国的内涵之一，党领导地方立法是必然指向。在立法工作中，陕西省始终坚持党的领导。譬如，2018年底，陕西组建陕西省委全面依法治省委员会，加强党对法治建设的集中统一领导，统筹推进全面依法治省工作；全省依法治市（县）委员会于2019年全面设立，加强各地法治建设的组织领导、统筹协调；省委全面依法治省委员会制定出台《关于省委领导地方立法工作程序的意见》《关于完善省人大常委会主导立法工作机制的意见》《关于发挥政府在立法中的依托作用的意见》，借助“互联网+”和大数据，畅通立法工作的民意征集渠道……党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局基本形成。[ 参见郑剑峰：《陕西全面依法治省工作“新”意盎然》，载《法治日报》2022年10月25日，第4版。]
　　（二）增加了区域协同立法的立法形式
　　2021年10月13日至14日，中央人大工作会议在北京召开。会议明确提出建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制。随后，陕西省人大常委会迅速对汉江水质保护协同立法作出周密部署，加强协调指导。安康、汉中两市人大和政府分别组建协同立法工作专班，以联合起草、共同修改、协同审议、分别通过的创新举措，最大限度增强立法系统性、整体性、协同性。省市间通过协同、两市间通过协同、人大与政府间通过协同，以求对汉江流域实现共管、共治、共享。[ 陈嘉，吴昌勇：《汉中安康协同立法保护汉江水质》，载《陕西日报》2022年11月28日，第12版。]安康市和汉中市分别通过的《安康市汉江水质保护条例》和《汉中市汉江水质保护条例》标志着陕西全省首例协同立法取得重要成果。这项成就与党的二十大报告中提到的增强立法协同性这一内容相契合。同时，这项成就也与2022年《立法法（修正草案）》所体现的支持区域协同立法的精神相吻合。无论是从区域协调发展战略部署的目的，还是从现有区域法治发展与改革的关系，亦或是立法体制完善的角度来看，区域协同立法是一种新的立法机制，其目的在于打破地方立法的保护主义，克服地方立法弊端，解决区域法治不协调的问题。[ 吕宁：《区域协同立法的功能定位和模式选择》，载《湖南警察学院学报》2021年第2期，第52页。]在区域协同方面，陕西努力作出了地方立法贡献。
　　（三）丰富了多个重要领域的立法内容
　　党的二十大报告明确强调，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。对此，陕西省亦有丰富经验。对于重点领域，2021年11月27日印发的《陕西省法治政府建设实施方案（2021－2025年）》已经明确，要强化重点领域立法，并列出重点方向。对于新兴领域，陕西省及时出台了《陕西省大数据条例》，加强数据资源管理，规范数据处理活动，保障数据安全，促进大数据在经济发展、民生改善、社会治理中的应用。[ 参见《陕西立法规范大数据开发应用》，载新华网，http://sn.news.cn/2022-10/09/c_1129057008.htm，访问日期：2022年12月7日。]对于涉外领域，“十三五”期间，陕西省率先出台了《陕西省优化营商环境条例》。近年来，陕西根据各时期的形势发展要求，先后针对产权保护、涉外企业营商环境等进行了十余次全面清理，对每部规章有无妨碍公平竞争的规定等指标逐一审查，真正为打造法治化营商环境扫清了制度障碍[ 《发现法治之美丨陕西省创新特色立法模式 促进营商环境优化》，载法治陕西网，http://www.fzsx.gov.cn/sx/fcsx/37018.htm，访问日期：2022年12月21日。]，丰富了涉外领域立法的内容。设区的市方面，有汉中市突出重点领域立法，如围绕“两汉三国真美汉中”历史文化名城建设的总体目标，汉中市出台了《汉中市张骞墓保护条例》，明确了张骞墓的法律地位[ 参见王莎莎，肖拓：《发挥地方立法引领作用 切实推动高质量发展》，载汉中市人大常委会网，http://rd.hanzhong.gov.cn/hzrdcwwz/dysk/202012/2cae169d8e6b4f6da2f2927150beedc7.shtml，访问日期：2022年12月7日。]；结合上位法的要求以及行业发展新趋势，宝鸡市出台了《宝鸡市测绘地理信息管理办法》，对地理信息共建共享、卫星导航定位基准站、地理国情监测、应急测绘保障、地图管理等作出具体规定[ 参见《<宝鸡市测绘地理信息管理办法>政策解读》，载宝鸡市城市管理执法局网，http://cgzfj.baoji.gov.cn/art/2022/1/27/art_13083_1488696.html，访问日期：2022年12月7日。]；根据涉外法治新内容，西安市在2020年及时修改了《西安市外商投资企业和私人投资企业工会条例》……。可见，陕西省以及省内设区的市均有在积极主动地做好重点领域、新兴领域、涉外领域的立法工作。
　　二、展望未来：陕西地方立法工作的发展方向
　　今后陕西的地方立法工作，既要保持现有成就，还可以进一步根据党的二十大报告精神，再上一台阶，创造新成绩。
　　（一）再接再厉，保持佳绩
　　结合党的二十大精神，可以发现，陕西地方立法工作拥有一份靓丽的成绩单。基于目前的成就，陕西应该把这种立法工作好势头、好状态继续保持下去，再接再厉、乘势而上。其一，要继续坚持党对立法工作的领导，按照中央有关精神和省委人大工作会议的要求，自觉在党委领导下开展立法工作，真正实现党委领导下立法工作的“一盘棋”，实现党的领导、依法治国、人民当家作主有机统一。其二，要继续完善区域协同立法工作机制。以汉江水质保护协同立法作为一个好开头，未来争取继续通过更多更好的协同立法来解决现实问题。区域协同立法工作机制的完善可围绕区域协商机制、上级指导机制、纠纷协调机制等方面展开。[ 参见江林：《推进区域协同立法发展的基本路径》，载《法治日报》2022年8月3日，第11版。]其三，要继续加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。这就要求立法主体在拟定立法规划计划、制定修改废止法规时，需要认真对标对表二十大提出的立法要求，深入分析当前立法需求，把立法决策同改革发展决策更好结合起来，及时回应党和国家事业发展要求、人民群众关切期待。
　　（二）求新求进，再上台阶
　　相较十九大报告，二十大报告中关于立法的内容有所新增。这表明，未来地方立法工作需要多加关注这些新内容。因此，陕西需要在这些领域下更大功夫，争取未来更好地完成二十大报告中所提出的立法工作新要求。
　　其一，党的二十大报告提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。其中，“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”是一个新提法。可以说，这三项属性都强调了立法需要注重有机联系与结合，不能过于孤立和分散。由此，评价一部地方立法好不好，不能仅及于每个单部的地方立法，而是需要同时考虑地方立法体系的整体。这种评价主要考虑按照类别划分的地方立法有无形成统一的“地方立法群”，并与上位法之间形成很必要的衔接与具体化。[ 参见谭波：《论体系化背景下地方立法质量评价机制的完善》，载《河南财经政法大学学报》2020年第1期，第16页。]因此，未来陕西需要多加关注整类立法的体系评价状况，注意不能盲目关注单部立法。同时，党的二十大报告将“立法时效性”首次与“立法的系统性、整体性、协同性”并列，强调了立法引领改革并在改革中完善的重要性。因此，未来陕西需要：紧密对接党委重大决策部署和改革发展稳定大局进行规划立项、及时修改或废止不适应改革要求的现行法规、在法规制定过程中重视改革制度的顶层设计、注重对改革决策通过立法予以进一步完善等。同时，切实发挥好引领和推动改革作用，满足地方治理需求，需要进一步理顺和完善立法权限合理划分机制，创新法规立项机制，综合运用人大职权，推动与改革相衔接的法规的实施。[ 参见林荔宾：《地方立法引领和推动改革的认识、实践与思考》，载《福建省社会主义学院学报》2020年第2期，第92页。]
　　其二，党的二十大提出一个新要求——完善和加强备案审查制度。这一论述为新时代加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系指明了方向。[ 《宪法日｜备案审查制度四十年：由鸭子浮水到扬帆起航》，载澎湃新闻网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_21012074，访问日期：2022年12月9日。]对于地方立法，虽然坚持和完善国家制度需要给地方放权，有必要加大地方立法空间，让地方能有更多先行先试，但是，同时地方立法也必须以维护国家法治统一为前提。因此，把握好对地方性法规备案审查的尺度十分关键，这也是新时代备案审查能力和制度建设面临的新挑战。[ 朱宁宁：《备案审查为地方立法探索提供支持》，载《法治与社会》2022年第3期，第49页。]其一，关于备案审查主体，可以考虑吸纳更多社会参与，通过公众的力量监督地方立法的合宪性和合法性。其实《陕西省地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》已有相关规定，如第十四条、第十五条和第二十三条等等。这些规定在地方性法规层面明确了公众参与的方式。实践中，陕西也确实吸纳了不同领域的公众进入备案审查专家库。[ 参见《陕西省司法厅关于行政规范性文件合法性审核和备案审查专家库成员拟聘任人选的公示》。]但对于公众参与这一内容，当然不会止步于此。未来，在进行法规草案审议时可以考虑多组织听证会、论证会，吸收公众参与，省级人大常委会法制机构也可以在法规草案报批过程中组织公众参与会议等等。[ 参见孙季萍、汤唯：《我国立法监督制度刍议》，载《法学论坛》2001年第3期，第31页。]其二，关于备案审查对象，可以考虑适当扩大备案审查对象的范围，建立重要社会规范的备案与审查制度。从党的十八届四中全会到《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》（以下简称《实施纲要》），可以发现，依法建立严格的分种类、多层级的“备案审查制度”的过程，就是落实《实施纲要》的过程，就是通过规范的程序运行途径和运行方式，发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为中的作用，就是在落实和实施地方行政备案制度，维护国家法律的尊严和政府的公信力。[ 宋才发：《地方立法的规制、备案审查与行政处罚研究》，载《河北法学》2022年第12期，第11页。]因此，有必要适当扩大备案审查对象的范围。例如，把“习惯”也纳入备案审查范围，不仅有利于司法调解和司法审判活动，而且有助于行政处理、民间调解等等。
　　其三，党的二十大报告还特别强调——坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度。立法决策贯穿了立法进程的全过程，没有立法决策，就不可能完成一部法律、法规的制定、修改或者废止。[ 严中卿主编：《人大立法制度研究》，中国民主法制出版社2017年版，第523页。]可以预见，一旦出现决策失误，将极有可能破坏社会秩序。由此，立法不能盲目决策。而提高地方立法决策的科学性与民主性是做出正确决策的必然要求。一方面，在地方立法活动中，立法者会遇到大量的现实问题。这些问题的客观性决定了真正影响立法决策的因素或者解决立法问题的现实答案，往往是在立法文本之外的。因此，解决这些问题需要深入、细致、科学的调查。在深入开展调查研究的过程中，要注意紧扣问题，全面深入，同时要不断改进调研方法。[ 李飞：《加强立法决策量化论证，不断提高立法质量》，载《法制日报》2018年9月25日，第9版。]另外，可以考虑借助人工智能辅助立法决策。在2019年，陕西省司法厅立法二处会同厅科技信息处推陈出新，创新方式，联手打造建成了陕西省司法厅“智慧立法”系统。[ 《陕西省司法厅“智慧立法”入选全国智慧司法十大创新案例》，载陕西省司法厅网，http://sft.shaanxi.gov.cn/yw/gzdt/2981.htm，访问日期：2022年12月21日。]未来在智能立法方面，还可继续创新发展。需要注意的是，当前人工智能辅助立法决策仍存在难题，要有意识地通过秉持技术审慎的创新理念、建立数据信息检验机制、提高算法透明性和可解释性等方案解决。[? 郭秉贵：《人工智能辅助立法决策的运行及完善》，《温州大学学报》2022年9月5日，网络首发http://kns.cnki.net.libezproxy.must.edu.mo/kcms/detail/33.1345.C.20220905.1530.002.html。]另一方面，如何使地方立法者保持客观理性，是实现最优决策的前提。地方立法的决策正确不在于立法者的“个人理性”，而是要通过民主程序得以实现。由于地方立法活动不是立法者或者立法机关单独能够完成的，因此立法机关需要经常组织立法听证会、论证会或者座谈会听取社会各方面意见，或者将法律草案向社会公布以征求意见。所以，陕西可以考虑不断将地方立法决策中的民主方式以立法的途径固定下来。
　　小结
　　通过笔者的观察，可以发现，近几年陕西地方立法工作取得了不少成就。而且，这些成就与党的二十大精神相吻合，体现出陕西省和省内设区的市地方立法工作紧贴时代步伐。在未来，陕西应该再接再厉，继续保持现有成绩。基于此，陕西可以进一步对标党的二十大精神，在地方立法工作方面求新求进，再上一个台阶，创造新的佳绩。 （包含标题、摘要和关键词，全文共4970字。）

责任编辑：韩雪